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          推進基層協商民主建設 廣泛凝聚社會共識

          來源:區政協辦公室 發布時間:2021-10-13


          【摘 近年來,政協協商工作逐漸向基層延伸,在凝聚社會各界共識方面做了有益探索,取得了一定的成效,但也面臨著動力不足、群眾民主政治意識不強、核心理念未能得到有效保障等方面的困境。人民政協是聯系地方黨委政府和群眾之間的橋梁和紐帶,充分利用其體制優勢、組織優勢,在推進基層協商民主、凝聚社會共識方面可以發揮獨特的重要作用。

          關鍵詞政協工作  基層協商民主  凝聚社會共識

           

          201812月,習近平總書記在全國政協新年茶話會上發表的重要講話中,首次提出“要把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為履職工作的中心環節”的重要思想至今,廣泛凝聚共識已經成為新時代人民政協的一項重要職能。凝聚共識工作不是一項獨立的工作,而是一個系統集成、協同創新的過程,需要與政協政治協商、民主監督、參政議政的三大主要職能和政協日常履職工作相結合。近年來,在中央頂層設計下、地方黨委和政府的大力支持下,廣大人民群眾以及各級社會組織的積極參與下,政協協商工作逐漸向基層延伸,在凝聚社會各界共識方面做了有益探索,取得了一定的成效。協商活動的參與渠道越來越廣泛,社會各界和人民群眾參與協商的意識日漸提升,協商形式不斷創新,協商內容日益深化,協商程序逐漸完善,這對于充分發揮政協建言資政與凝聚共識雙向發力的職能優勢具有重要意義。但一些主客觀因素的制約,基層協商民主建設也面臨一發展困境。

          一、開展基層協商民主、凝聚社會共識面臨的主要困境

          (一)基層推進協商民主建設的動力不足。民主政治進程是長期持續、不懈努力的動態過程,基層協商民主的發展同樣如此,需要地方黨委和政府持續穩定的推動。但除了一些取得典型成效的地方實踐,大部分基層地區都存在黨委和政府推進協商民主動力不足的問題。

          一是基層單位重視程度不夠。在實際工作中,基層單位和部門客觀存在著追逐政績私利的內在動因,以上級的目標績效考核為工作導向,追求自身利益。當前,對基層的考核項目則仍然主要集中于經濟數據、征地拆遷、招商引資等硬性指標方面,基層地區則將主要精力集中于應對這些硬性指標的任務考核工作中。雖然中央提出了要大力推進基層協商民主建設,但因其仍處于探索中,沒有明確的目標考核任務。因此,基層單位在工作中對開展協商民主建設缺乏足夠的重視。

          二是基層單位協商民主常態化不足。面對社會各界利益復雜化所引發的矛盾突出、群體性事件頻發的社會治理局面,基層地區將協商民主作為創新社會治理的一種探索,客觀上推動了協商民主的發展。但也使基層協商民主發展呈現短期工具性特征,在出現矛盾和沖突時,一些基層黨委和政府搞形式上的協商民主作為解決問題的應急之舉,當矛盾得到解決或緩和時,就將基層協商民主束之高閣?;鶎娱_展協商民主的臨時性、工具性特征明顯,缺乏常態性的機制化建設。

          三是基層協商民主可持續性缺乏。在中央高度重視并鼓勵地方積極探索創新基層協商民主的背景下,功利性的政績因素,也使地方領導開展協商民主建設的主要目的是為了得到上級組織的重視與肯定,以作為獲取個人升遷的政績資本。雖然在客觀上一定程度地推動了基層協商民主的發展,但因帶有很強的急功近利色彩,忽視了協商民主建設與發展的客觀規律,追求形式上的創新而缺乏實在的內涵,也使基層協商民主建設缺乏可持續性。

          (二)基層群眾民主政治素質較為薄弱。公民的民主政治素質包括參與意識和參與能力兩個方面。對于協商民主來說,參與意識是其開展活動的基礎,參與能力則關系到其活動的效果。當前,基層群眾的民主政治素質較為薄弱,影響了基層協商民主的開展。一方面,基層群眾參與民主政治意識不足,影響了協商民主的公共基礎。雖然基層群眾越來越重視自身的民主權利,但是,生產與生活壓力、傳統政治文化等因素,造成普通群眾在一定程度上的政治冷漠,民主參與公共事務意識較為薄弱,對于公共事務治理中出現的具體矛盾與問題,群眾主要是選擇上訪、訴訟或非理性的方式來解決。群眾民主參與意識的薄弱,客觀上制約了基層協商民主發展的公共基礎,造成代表性不足的困境。另一方面,基層群眾參與民主政治的能力欠缺,也制約了協商民主的實際成效。雖然隨著改革開放的不斷深入,基層群眾的法治精神和契約精神得以進一步加強,但從客觀來說,基層群眾的整體文化素質仍然偏低,缺乏一些協商議題所需的專業知識及民主參與技能,在協商過程中缺少最起碼的對話、交流、溝通、商討方面的能力,協商參與者無法清楚表達自己的意見或觀點,相互之間也很少進行交流和溝通。參與能力的不足,很大程度上制約了基層協商民主活動的有效開展。

          (三)協商民主的核心理念未能得到有效保障。協商民主作為一種強調通過協商討論方式參與決策的民主政治思想,包含自由、平等、公開、責任、理性等核心原則。在基層協商民主運行過程中,因制度化建設的滯后,一些核心機制未能得到有效保障,如平等、責任、理性等理念的缺失,影響了基層協商民主的客觀公正性。

          一是平等性困境。基層協商民主實踐中,相對于普通人民群眾在能力、財富、信息等方面資源的占有優勢,地方黨委、政府和社會精英易于通過操控協商程序使協商陷入平等性困境,如內定議題或方案,壓縮參與討論的時間等,主導協商的過程和結果朝向自己預期的方向,導致協商的形式化和操控化等。

          二是責任性困境?;鶎訁f商民主實踐中,各協商主體往往從自身利益出發而很少考慮他人或公共利益,基層黨委、政府從單位和部門利益出發試圖使政績最大化,基層群眾則易缺乏集體觀念,??紤]個人或家庭利益,協商主體責任性的缺乏使得共識難以達成。

          三是理性困境。協商民主是在平等基礎上的不斷理性討論、審慎反思、偏好轉變,以追求達成共識的過程?;鶎訁f商民主實踐中,當遇到存在利益沖突的議題時,通常不是理性的討論、反思,而是情緒化的爭吵或提出無理要求,往往導致協商中斷或無法順利開展下去,并影響到人民群眾以后參與協商民主的積極性。

          二、人民政協推進基層協商民主建設的理論分析

          在堅持中國共產黨的領導這一前提下,探索如何走出基層協商民主發展困境的出路,中央提出要充分發揮人民政協的專門協商機構作用,積極開展多渠道的基層協商民主建設?;鶎尤嗣裾f是聯系地方黨委、政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶,在推進基層協商民主建設中完全可以發揮獨特的重要作用。

          (一)人民政協開展基層協商民主,有著凝聚社會共識的體制優勢。人民政協與人民群眾關系更為緊密、聯系更為廣泛,在黨委領導下,履行參政議政、政治協商、民主監督三大基本職能,在參與基層協商民主建設中具有天然的體制和機制優勢。

          一是具有推動基層協商民主發展的內在動力。人民政協積極履行政治協商、參政議政、民主監督三大基本職能的成果和效能集中反映了政協建言資政、凝聚共識的成果和效能。通過政協協商履職凝聚全社會的共同理想,為黨領導人民有效治理國家打下良好的政治基礎、社會基礎,促進社會主義民主政治發展,凝聚廣泛共識,實現社會治理現代化。因此,人民政協對于開展基層協商民主,推進基層社會治理創新具有內在的天然動力,在堅持黨的領導下,在開展基層協商民主建設中可以發揮主渠道作用,以有效彌補地方黨委和政府推動力不足的問題。

          二是可以有效提升基層群眾的民主政治素質。一方面,可以激發群眾的政治參與熱情。人民政協社會地位的超脫性使人民群眾對人民政協具有內在的認同感。因此,群眾更愿意通過人民政協提供的平臺參與基層民主政治活動,向政協機構反映、表達訴求并尋求支持與幫助。人民政協集中群眾的意見傳達給黨委和政府,并提供合理的建議供黨委和政府進行科學決策參考,以解決群眾所反映的問題。當群眾發現通過人民政協的平臺能將所反映問題得到解決后,進一步增進了對人民政協的認同與信任,從而激發他們參與民主政治的熱情。另一方面,人民政協有助于提升基層群眾的民主參與能力。第一,針對基層社會治理中出現的矛盾和問題,政協機構可以通過搭建各種協商平臺,把群眾從傳統上訪鬧事等非理性方式引導到民主參與方式上來,以提高他們的民主理性思維;第二,人民政協可以發揮上情下達的作用,及時將黨委和政府的中心工作、政策文件向群眾進行宣傳解釋,使群眾對上情能夠了解,以培養他們理解與包容的品質;第三,人民政協通過培訓等方式提升群眾的民主參與技能,如邀請政協委員為群眾進行民主權利、討論、表達方式等知識與技能的培訓,以提升群眾參與民主協商的能力。

          (二)人民政協為基層協商民主制度建設提供智力支持。協商民主既是追求民主政治價值理念的過程,也是運用現代科學方法實現社會善治的過程,需要動員各個方面的人才參與推動。人民政協是廣泛的愛國統一戰線組織,其成員則匯聚政府官員、專家學者、經濟代表等社會精英,他們的知識、資源對于推動基層協商民主建設具有重要作用。近年來,政協理論研究專家進行了大量的理論與方法研究,對于推動基層協商民主建設具有重要意義。另外,人民政協可以利用自身組織上的界別優勢,廣泛協調和動員專家學者、政協委員參與基層協商民主建設,為其提供智力支持。

          (三)人民政協的協商文化有助于進一步凝聚基層群眾共識?;鶎尤嗣裾f可以將其一些成熟的協商經驗、做法與基層實踐相結合,有效推動基層協商民主的機制建設。一是保障基層協商主體多元性。組織上廣泛代表性和政治上包容性特征,使人民政協的民意基礎較為充分。多元化的基層代表人士被吸納進政協委員隊伍,使得基層人民政協更加具有廣泛性。在推動基層協商民主建設中,人民政協可以發動政協委員組織本界別人民群眾廣泛參與基層公共事務的民主協商,最大限度地保障協商主體的多元性。二是實現基層協商民主平等性。在人民政協的政治協商平臺里,所有參與協商的主體在地位上都是平等的,各主體可以平等、自由地反映自己所代表界別群眾的建議和觀點。人民政協參與基層協商民主建設,可以推動協商主體平等理念的貫徹實施,無論是地方黨政領導還是普通群眾都是平等的協商主體,意見、觀點都可以自由表達并得到充分尊重。三是推動基層協商民主理性化。政協委員匯聚各行各業的精英,普遍文化水平較高、理性思維較強,易于通過理性方式參與民主協商、討論、建言而最終達成統一的共識。人民政協在推進基層協商民主建設中,可以充分發揮人民政協理性思維的精神,既代表廣大人民群眾的利益,也引導廣大人民群眾客觀分析議題、政策的科學性,逐步培養人民群眾的理性思維。四是增強基層協商民主責任性。政協委員都是各行各業的代表,代表界別群眾參與社會經濟事務的協商與討論,都具有一定的社會責任感。因此,人民政協以較高的責任感去推動基層協商民主建設,增強基層社會公共事務決策的科學合理性,以保障實現最廣大人民群眾的福祉。

          三、人民政協開展基層協商民主建設,凝聚社會共識方面的渝北實踐

          近年來,渝北區政協充分利用其體制優勢、組織優勢,并吸收人民政協自身開展協商民主的經驗,從機制建設著手,開展各種形式的協商民主實踐活動,服務地方經濟社會發展,有效推進了基層社會治理現代化建設,也促進了基層協商民主的發展,有效凝聚社會共識。

          (一)搭建參與平臺,拓寬民主表達渠道。充分的民意表達是民主協商的前提。渝北區政協充分發揮體制優勢,加強基層協商民主平臺建設,通過搭建各種平臺,拓寬群眾參與渠道,使協商民主具有充足的民意基礎。

          一是實體平臺。渝北區政協根據涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發生在基層的現狀,通過設立政協委員聯絡室、委員工作室等平臺,實現政協委員與人民群眾之間面對面的交流溝通。如,為推動政協協商工作重心下移、委員力量下沉、協商觸角下延,渝北區在換屆之初便將委員劃入新設立的26個鎮街委員聯系小組,建立鎮街委員活動室開展工作。二是動態機制。渝北區政協按照建言資政與凝聚共識一體設計的要求,建立并制度化開展區委書記接待政協委員日活動,2020年,圍繞空港新城產城景融合發展推進山清水秀美麗之地建設開展了接待活動,2021年聚焦農村雙十萬工程建設開展接待活動。三是流動協商平臺。為加強與基層群眾自治、議事等制度銜接,進一步發揮鎮街委員聯系小組作用,落實政協委員聯系社區(村)制度,暢通群眾利益訴求和意見建議表達渠道,渝北區政協在有條件的村(社區)、園區,依托民情茶室、居民協商議事會等,建立了20渝事好商量委員流動工作站。圍繞基層社會治理中的共性問題和群眾關注的熱點難點問題,靈活經常地開展專題協商、院壩協商、樓宇協商等,將協商達成的共識、形成的協商意見,納入基層自治組織決策程序,轉化為推進基層社會治理的有效措施,使大量矛盾和問題妥善解決在基層,切實讓群眾感到政協很近、委員很親、協商可行,推動黨的惠民政策落地落實,充分凝聚廣大人民群眾的共識。

          (二)發揮協商職能,服務基層經濟社會發展。人民政協充分發揮政治協商、參政議政、民主監督的功能,以各種協商形式,積極參與社會公共事務,為基層黨委和政府的科學決策服務,促進地方經濟社會發展和民生改善。具體來說,主要有四種形式:一是會議式協商。政協領導列席地方黨委和政府的辦公會。參與重要的人事調整、財政預算和城市建設等重點工作。政協委員列席基層黨委政府的會議和民主座談會以及年底的政治協商會議等,聽取有關工作通報,并與黨政領導進行議政協商。如,渝北區政府定期向政協委員進行政情通報制度,通報近階段工作情況和財務收支情況,接受委員的監督并征求委員的意見。區政協每季度開展一次全區經濟社會發展情況通報協商會議,聽取全區季度經濟社會發展情況通報,并開展討論協商,暢通了委員知情明政、參政議政的渠道,發揮了政協人才薈萃、智力密集的優勢和聯系民營企業的橋梁紐帶作用。二是調研式協商。基層政協委員深入一線,圍繞黨委和政府中心工作,就鎮街層面經濟社會發展的重要問題進行調研,把調研了解到的情況進行收集整理,作為開展協商民主活動的前提準備。三是視察式協商。視察是人民政協發揮民主監督職能的形式之一,政協委員圍繞鎮街經濟社會發展的重要工程,以及重要民生問題展開視察,了解進展情況,并督促政府和相關部門抓落實。如,2020年,區政協常委會視察渝北區公共衛生建設發展情況,提出具有針對性的意見建議,并持續跟蹤監督,促進了渝北區公共衛生服務項目不斷完善,越來越多群眾實實在在感受到了公共衛生服務信息化建設帶來的巨大變化。四是提案式協商。區政協自2017年換屆以來,在提案工作方面主動作為,積極探索創新工作機制,推動提案工作取得新成效,出臺了《渝北區政協提案辦理協商辦法》,并由區委辦、區政府辦、區政協辦聯合行文公布實施。該《辦法》將協商民主理念貫穿于提案工作全過程,把提案提出、審查、交辦、經辦、督查、考核等各個環節進行了全面規范,使提案辦理協商進一步制度化、規范化、程序化。

          四、人民政協參與基層協商民主的思考與建議

          (一)全力推進基層協商民主的制度機制構建

          一是著力提高地方黨委政府的協商意識。地方黨委政府應注重社會主義協商民主制度的學習,可通過各級培訓渠道,組織學習社會主義協商民主制度,增強基層黨委政府的協商意識,以及對協商民主制度的執行意識和維護意識。二是構建人民政協推進基層協商的聯動機制。基層政協黨組應主動加強與基層黨委政府的工作溝通,建立協商民主工作機制,推行政協黨組成員分別聯系專門委員會和相關界別小組制度,統籌安排,組織引導政協委員參與基層事務協商。三是著力提高政協委員的協商履職能力。在推進基層協商民主制度機制建設中,應著力提高政協委員聯系群眾的能力、調查研究的能力和協商議事的能力。通過開展不同形式的履職活動,引導和組織政協委員深入基層協商,讓委員的履職協商活動有溫度、接地氣,真正搭建起聯系和服務群眾的連心橋。

          (二)進一步強化和保障人民政協的協商民主監督權力

          民主監督是人民政協開展協商民主的重要形式之一,也是建設社會主義法治國家的重要體現。但因缺乏法律的約束力和強制力作保障,各級人民政協對黨委和政府的民主監督實行起來有很大難度。工作中往往是側重于強調配合、服務黨委和政府的中心工作,造成監督職能虛化。因此,應制定相應法律規定,強化和保障人民政協的協商民主監督權力,可在協商民主的框架內賦予人民政協的民主監督權力,尤其強化對協商決策落實的監督。逐步建立、健全政協機構協商民主監督機制,使民主監督納入程序化、制度化、法治化軌道,以切實保障監督職能得到順利履行和落到實處。

          (三)進一步豐富基層協商民主參與渠道

          協商參與渠道是基層協商民主健康發展非常重要的因素。要不斷豐富和拓展基層群眾的表達渠道,完善基層群眾自治管理下的訴求表達機制,以提高我國基層協商民主制度化水平,使得基層群眾可以真正實現自由平等的表達自己的利益訴求和維護自己的切身利益。

          一是要進一步強化基層協商平臺的建設。建議在基層政協在建立“區、鎮街、村(社區)”三級協商平臺,完善基層協商平臺硬件體系的基礎上,建立健全委員聯系基層、聯系群眾,領導班子成員聯系委員、聯系鎮街、聯系企業制度,打造親民政協,推進協商民主建設,從活動、制度等層面構建基層協商民主的軟件體系。使基層民主協商工作既有協商陣地,又有制度體系的支持,為協商民主工作向基層延伸、服務基層群眾、破解基層發展難題提供有益幫助。

          二是要進一步推動基層協商活動提質增效。一方面,要明確協商內容,解決好“協商什么”的問題。按照協商于民、協商為民的要求,根據基層經濟社會發展實際,針對不同渠道、不同層次、不同地域特點,合理確定協商內容,重點將重大公共決策、公共事務、公共利益、公益事業和民生熱點難點問題納入基層協商范圍。另一方面,要規范協商程序。圍繞協商前、協商中、協商后三個重要環節,進一步健全“協商議題的提出和確定、協商活動的準備、協商活動的組織、協商成果的報送、協商意見的處理和反饋、協商成果的跟蹤問效”等程序規范。特別是要建立健全協商成果辦理和反饋制度,確保協商“說了不白說”。

          三是要進一步加強網絡協商平臺建設。據統計,截至20216月,我國手機網民規模達10.07億;農村網民規模為2.97億,農村地區互聯網普及率為59.2%。如此龐大的網民基數,再加上與線下基層協商平臺相比,網絡協商平臺具有靈活、生態、高效等獨特的優勢,使網絡協商平臺建設變得刻不容緩。建議,借鑒湖南省部分基層政協推出的社區智慧政協委員工作室建設,在轄區內鎮街建設至少一個社區智慧政協委員工作室,并與政協履職APP實現網上對接,把本轄區內的協商議題網上工作室中公示,或將基層群眾在網上提出的議題進行協商,進一步提高基層群眾協商的廣度和深度。

           

          參考文獻

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